Le droit de l’urbanisme français connaît une transformation profonde depuis la promulgation de la loi Climat et Résilience en août 2021. Cette réforme substantielle modifie le cadre juridique applicable à l’aménagement territorial, avec l’objectif affiché d’atteindre le « zéro artificialisation nette » (ZAN) d’ici 2050. Cette évolution normative s’accompagne d’une jurisprudence administrative foisonnante qui précise progressivement les contours de ces nouvelles obligations. Les collectivités territoriales, les aménageurs et les particuliers doivent désormais composer avec un corpus réglementaire renouvelé, dont les implications pratiques se manifestent dans toutes les dimensions du développement urbain.
La densification urbaine comme nouvel impératif juridique
La densification urbaine s’impose aujourd’hui comme une exigence légale incontournable. La loi du 22 août 2021 dite « Climat et Résilience » a consacré ce principe en modifiant substantiellement l’article L. 101-2 du Code de l’urbanisme. Ce texte fondamental fixe désormais comme objectif la lutte contre l’étalement urbain et promeut le renouvellement urbain. Le Conseil d’État, dans sa décision du 15 mars 2023, a confirmé la légalité des dispositions réglementaires imposant aux collectivités de privilégier la densification des zones déjà urbanisées avant toute extension périphérique.
Cette orientation se traduit concrètement par l’obligation pour les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) d’intégrer une analyse détaillée de la capacité de densification des zones urbaines existantes. L’arrêté ministériel du 28 septembre 2022 précise la méthodologie applicable, en imposant un recensement systématique des « dents creuses » et des possibilités de surélévation du bâti existant. Les communes doivent désormais justifier, sous peine d’illégalité de leur document d’urbanisme, l’impossibilité technique ou économique de densifier avant d’envisager toute extension urbaine.
La jurisprudence administrative récente renforce cette orientation. Le tribunal administratif de Lyon, dans son jugement du 12 janvier 2023, a annulé partiellement un PLU qui n’avait pas suffisamment exploré les alternatives à l’extension urbaine. De même, la Cour Administrative d’Appel de Bordeaux a confirmé, le 22 novembre 2022, qu’une opération d’aménagement ne pouvait être déclarée d’utilité publique sans démontrer préalablement l’impossibilité de réaliser le projet dans le tissu urbain existant.
Cette révolution normative s’accompagne de mécanismes incitatifs. Le décret du 15 avril 2023 a ainsi créé un bonus de constructibilité automatique de 30% pour les opérations de démolition-reconstruction en zone tendue, sans que les communes puissent y faire obstacle par une délibération contraire, contrairement au régime antérieur.
L’émergence du droit de la sobriété foncière
La notion de sobriété foncière, longtemps cantonnée aux cercles académiques, acquiert désormais une portée juridique concrète. Le décret du 29 avril 2022 relatif aux objectifs et aux règles générales en matière de gestion économe de l’espace fixe un cadre contraignant pour les Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) et les Schémas Régionaux d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET).
Ces documents doivent intégrer un objectif chiffré de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers d’au moins 50% d’ici 2031 par rapport à la décennie précédente. Le législateur a instauré une véritable hiérarchie normative cascade, avec des objectifs régionaux déclinés à l’échelle des SCoT, puis des PLU. Le non-respect de cette exigence entraîne désormais l’illégalité du document d’urbanisme, comme l’a rappelé le Conseil d’État dans sa décision du 7 juin 2023.
La nomenclature foncière établie par le décret du 29 avril 2022 constitue un tournant majeur. Pour la première fois, le droit positif définit précisément les notions d’artificialisation et de renaturation des sols. Cette nomenclature s’impose aux collectivités pour le calcul de leur consommation foncière. La Cour administrative d’appel de Nancy, dans un arrêt du 14 février 2023, a confirmé que cette nomenclature s’appliquait immédiatement aux procédures d’élaboration ou de révision des documents d’urbanisme en cours.
Le législateur a prévu des mécanismes dérogatoires strictement encadrés. L’article L. 151-5 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi Climat et Résilience, permet aux PLU de déroger exceptionnellement aux objectifs chiffrés de réduction de l’artificialisation pour certains projets d’envergure nationale ou régionale. Cette possibilité est toutefois conditionnée à une délibération motivée et à l’avis conforme de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.
- Projets éligibles à la dérogation: infrastructures de transport d’intérêt national, équipements de santé ou d’enseignement supérieur, installations de production d’énergies renouvelables
- Projets exclus: zones commerciales, logistiques et ensembles résidentiels périphériques
La réforme des procédures d’autorisation d’urbanisme
Les procédures d’autorisation d’urbanisme connaissent une transformation profonde. Le décret du 11 mars 2023 relatif à la dématérialisation des demandes d’autorisation d’urbanisme généralise le recours aux plateformes numériques pour l’ensemble des communes, quelle que soit leur taille. Cette dématérialisation s’accompagne d’une refonte des formulaires CERFA, avec l’intégration systématique d’un volet relatif à l’artificialisation des sols induite par le projet.
Une innovation majeure concerne l’évaluation environnementale des projets. L’ordonnance du 15 octobre 2022 transpose la directive européenne 2020/2184 en instaurant un mécanisme d’évaluation environnementale systématique pour les projets entraînant une artificialisation supérieure à 10 000 m². Cette obligation s’applique désormais aux permis de construire et d’aménager, même lorsque le projet est conforme au PLU. Le Conseil d’État, dans une décision du 8 décembre 2022, a précisé que cette évaluation devait intervenir avant la délivrance de l’autorisation et non au stade de la réalisation du projet.
Les délais d’instruction connaissent également une modification substantielle. Le décret du 11 mars 2023 introduit un mécanisme de « silence vaut acceptation » pour certaines demandes d’autorisation concernant des projets de densification en zone urbaine. À l’inverse, les projets situés en extension urbaine voient leurs délais d’instruction majorés d’un mois, afin de permettre une instruction plus approfondie de leur impact sur l’artificialisation des sols.
Le contentieux administratif de l’urbanisme poursuit sa restructuration. L’ordonnance du 8 septembre 2022 renforce les pouvoirs du juge administratif en matière de régularisation des autorisations d’urbanisme. Elle permet désormais au juge d’ordonner la régularisation d’une autorisation illégale en cours d’instance, y compris lorsque l’illégalité porte sur l’évaluation environnementale. Cette évolution jurisprudentielle favorise le maintien des projets conformes aux objectifs de densification urbaine, même en présence de vices de forme ou de procédure.
L’adaptation du droit de l’urbanisme au changement climatique
Le droit de l’urbanisme intègre désormais pleinement les enjeux d’adaptation climatique. L’ordonnance du 26 janvier 2023 relative à l’adaptation des territoires au changement climatique modifie substantiellement le régime des Plans de Prévention des Risques Naturels (PPRN). Ces documents doivent désormais prendre en compte l’évolution prévisible des risques naturels à horizon 2050, notamment concernant le recul du trait de côte et les inondations.
Cette ordonnance instaure également une nouvelle servitude d’utilité publique: la zone d’exposition aux risques climatiques (ZERC). Cette servitude, qui s’impose aux PLU, délimite les secteurs où l’intensification de l’urbanisation est interdite en raison de l’aggravation prévisible des risques naturels. La Cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt du 18 avril 2023, a confirmé la légalité d’un refus de permis de construire fondé sur cette nouvelle servitude, malgré la conformité du projet au PLU en vigueur.
Le volet énergétique du droit de l’urbanisme connaît également une mutation profonde. Le décret du 22 août 2022 relatif aux performances énergétiques et environnementales des constructions temporaires généralise l’application de la réglementation environnementale RE2020 à toutes les constructions, y compris temporaires. Les PLU doivent désormais comporter un diagnostic de performance énergétique du parc bâti existant et fixer des objectifs chiffrés de rénovation.
La question de la végétalisation urbaine acquiert une dimension juridique inédite. L’article L. 151-22-1 du Code de l’urbanisme, issu de la loi Climat et Résilience, impose aux PLU de fixer un coefficient de biotope par surface (CBS) minimal pour les opérations de construction et d’aménagement. Ce coefficient, qui mesure la proportion de surfaces favorables à la biodiversité par rapport à la surface totale d’une parcelle, devient un outil réglementaire contraignant. Le tribunal administratif de Paris a ainsi annulé, le 15 mars 2023, un permis de construire ne respectant pas le CBS minimal fixé par le PLU.
La révolution juridique du recyclage urbain
Le recyclage urbain – transformation et réutilisation de sites déjà artificialisés – s’affirme comme un paradigme juridique novateur. La loi du 22 août 2021 a créé un régime fiscal favorable aux opérations de recyclage urbain, avec une exonération de taxe d’aménagement pour les projets n’entraînant pas d’artificialisation nette supplémentaire. Le décret d’application du 30 mars 2022 précise les modalités de calcul de cette exonération, en introduisant un système de compensation qui valorise la désartificialisation partielle des sols.
La reconversion des friches bénéficie d’un cadre juridique renforcé. L’ordonnance du 7 avril 2022 relative à la valorisation des friches instaure un droit de préemption spécifique au profit des établissements publics fonciers sur les friches urbaines et industrielles. Ce droit de préemption s’exerce même en l’absence de document d’urbanisme, dès lors que le site concerné figure dans l’inventaire départemental des friches établi par le préfet.
La dépollution des sols constitue souvent un obstacle majeur à la reconversion des friches. Le décret du 9 juin 2022 relatif à la remise en état des installations classées pour la protection de l’environnement assouplit les obligations de dépollution pour les sites reconvertis en zones d’activités économiques. Cette évolution favorise la réutilisation des anciens sites industriels, en adaptant les exigences de dépollution à l’usage futur du site.
- Mesures incitatives: création d’un fonds friches doté de 650 millions d’euros pour 2022-2026, bonus de constructibilité de 30% pour les opérations de reconversion
Le droit de l’expropriation s’adapte également aux enjeux du recyclage urbain. La loi du 22 août 2021 a élargi les motifs d’utilité publique justifiant une expropriation aux opérations de renaturation. Cette innovation permet aux collectivités d’acquérir des terrains artificialisés pour les renaturér, créant ainsi des « crédits d’artificialisation » mobilisables pour d’autres projets. La Cour de cassation, dans un arrêt du 14 septembre 2022, a validé cette nouvelle cause d’expropriation, reconnaissant l’utilité publique d’une opération visant exclusivement la renaturation d’une friche commerciale.
Vers une gouvernance territoriale renouvelée
La mise en œuvre de ces transformations s’accompagne d’une évolution profonde des mécanismes de gouvernance. Les conférences régionales des SCoT, instituées par l’article L. 4251-5 du Code général des collectivités territoriales, deviennent des instances stratégiques pour la territorialisation des objectifs de sobriété foncière. Ces conférences associent l’ensemble des établissements porteurs de SCoT pour proposer une répartition des objectifs de réduction de l’artificialisation entre les différents territoires.
